קודם כל יהודית, אחר כך דמוקרטית

 

יאיר שלג, הארץ, 16.4.02

 

 

בעוד כחודש וחצי, כשבועיים לפני כינוס הקונגרס הציוני ה-34, מתכננת הסוכנות היהודית להתחיל במסע פרסום גדול שנושאו הצורך בהבטחת אופייה היהודי של ישראל. הקמפיין, שאינו חלק מהקמפיין הנוכחי של הסוכנות לעידוד המוראל הלאומי, אמור להכשיר את הקרקע לקונגרס הציוני עצמו, שבו יועלה עניין הבטחת אופייה היהודי של ישראל כמסר מרכזי. באופן רשמי, וברוח מטבע הלשון "מדינה יהודית ודמוקרטית", המסר ידבר על הבטחת שני הערכים גם יחד, אבל ברור שמה שמטריד כרגע באמת את ראשי הסוכנות הוא הבטחת אופייה היהודי של המדינה. כמו שאומר יו"ר הסוכנות וההסתדרות הציונית, סלי מרידור: "אם המדינה עומדת על שתי רגליים - היהודית והדמוקרטית - מה שקרה בשנים האחרונות, באמצעות חוקי היסוד, הוא שהרגל הדמוקרטית מאוד הוארכה, והרגל היהודית עלולה למצוא את עצמה מתנדנדת באוויר".

 

לדברי אלי אייל, חבר הנהלת ההסתדרות הציונית, הקונגרס הציוני יתבקש לקבל החלטה הצהרתית מפורטת על אופייה היהודי הרצוי של מדינת ישראל, והמגמה היא שהקמפיין והקונגרס ישתלבו בחלק העיקרי של הפעילות, המתוכנן לאחר הקונגרס - לובי ציבורי ופוליטי לחקיקת חוק יסוד שיבטיח, באמצעות שריון, את אופייה היהודי של המדינה.

 

טיוטה להצעת החוק הזאת מוכנה במשרדי הסוכנות כבר כשנה וחצי. כך, למשל, בצד עיגון מעמדם של ההמנון, הדגל והסמל הנוכחיים, זוכה גם חוק השבות לעיגון עקיף כחוק יסוד, באמצעות המשפט "מדינת ישראל תהא פתוחה לעלייה יהודית ולקיבוץ גלויות בהתאם לחוקיה"; הזכות להקמת יישובים ליהודים בלבד (בניגוד לפסיקה המפורסמת של בג"ץ לפני כשנתיים בסוגיית היישוב קציר) מעוגנת במשפט "עידוד ההתיישבות היהודית בישראל הינו ערך יסוד של הציונות ועל המדינה ורשויותיה מוטל לקדמו"; הזכות - ומבחינתם, גם החובה - של המדינה לממן חינוך יהודי וצרכים אחרים של יהודי התפוצות (כפי שמחדד זאת מרידור: "גם מן המסים של תושב אום אל-פחם") מעוגנת במשפט "בהיותה מדינתו של העם היהודי רשאית המדינה לפעול למען הבטחת הקיום היהודי, הקשר בין ישראל ליהדות התפוצות, ולסייע ליהודים ברחבי העולם בעת הצורך"; ואפילו מעמדן של הסוכנות וההסתדרות הציונית עצמן אמור להיות מעוגן במשפט "לצורך סעיפים 4, 5, 7, 8, תפעל הממשלה בשיתוף עם המוסדות הלאומיים, כהגדרתם בחוק".

 

אגב, מעמדה הרשמי של השפה העברית אינו מעוגן בהצעה וזאת, לדברי אייל, "משום שלא רצינו להידרש לשאלה של הערבית כשפה רשמית שנייה. מצד אחד, אף על פי שאיננו מתנגדים לכך, לא רצינו שהדבר ייקבע בחוק יסוד, כי יש בכך קונוטציה של מדינה רב-תרבותית, ומצד שני לא רצינו לשנות את המצב הקיים ולקבוע שרק העברית תהיה שפה רשמית. לכן החלטנו להתעלם בכלל מהנושא".

 

שריון מוחלט "נצחי"

 

הרקע למסע הציבורי וליוזמת החקיקה, לפי מרידור, הוא "שילוב של כמה תהליכים בעייתיים שאירעו בשנים האחרונות. מצד אחד, התחלת שחיקה בערעור דמותה היהודית של המדינה גם בקרב הציבור היהודי; מצד אחר, ההתקפה הערבית, גם מבית וגם מחוץ, על האופי היהודי - אם בדרישות לזכות השיבה ואם בהצעות חוק של ערבים אזרחי ישראל, שבאו להפוך את המדינה ל'מדינת כל אזרחיה'. מצד שלישי, זו גם הפרשנות המשפטית של בית המשפט לאיזון שבין האופי היהודי והדמוקרטי. משום כך, הגענו למסקנה שאם יש חוקי יסוד מרכזיים, חשובים כשלעצמם, שמבטיחים את האופי הדמוקרטי, חיוני לחוקק גם חוקי יסוד שיבטיחו את האופי היהודי".

 

למעשה, החשש מפני "יחסים לא מאוזנים" בין "הרגל היהודית לבין הרגל הדמוקרטית" מטריד את אנשי הסוכנות זה כעשור, מאז חוקקו בכנסת שני חוקי היסוד המפורסמים שהוגדרו על ידי השופט אהרן ברק כ"מהפכה חוקתית" - חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק. חוקי יסוד אלה גם קיבעו לראשונה בתודעה הציבורית את מטבע הלשון "מדינה יהודית ודמוקרטית". "כבר אז", מספר אייל, "כתב יו"ר הסוכנות דאז, שמחה דיניץ, מכתב לראש הממשלה יצחק רבין, ובו העלה את חששותינו - למשל לפגיעה במעמד חוק השבות, או מעמדן של הסוכנות והתנועה הציונית בישראל". הוקמה אז ועדה בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, יהודית קרפ, לבדיקת הנושא, אבל היא לא הגיעה למסקנות.

 

אירועי השנים האחרונות, במיוחד המגמות הפוסט-ציוניות והגישה המיליטנטית יותר של הפוליטיקאים הערבים, הניעו את אנשי הסוכנות לשוב ליוזמה. במיוחד הייתה זו הכרעת בג"ץ לפני כשנתיים בסוגיית זכותם של בני הזוג קעדאן מבקה אל-גרבייה להתיישב ביישוב השכן קציר. בג"ץ, לא זו בלבד שקיבל את העתירה במקרה שנדון, אלא שקבע גם הלכה עקרונית, ולפיה הקצאת קרקע להקמת יישובים ליהודים בלבד נוגדת את עקרונות השוויון של החקיקה הישראלית. וכך התבקש שלמה גוברמן, לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לענייני חקיקה (שהיה בשעתו חבר בוועדת קרפ), לגבש הצעת חוק יסוד בנושא.

 

גוברמן הציע נוסח קצר במיוחד, בעל ארבעה סעיפים, ולמעשה רק הראשון מהם עוסק באופייה היהודי של המדינה: "מדינת ישראל היא מדינתו של העם היהודי, ומגשימה את שאיפות התנועה הציונית ושאיפות הדורות לגאולת ישראל ברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל. בירתה ירושלים". הסעיפים האחרים עסקו דווקא באופייה הדמוקרטי של המדינה ובהבטחת מעמדם של המקומות הקדושים. את החוקים הקיימים, שאותם בא חוק היסוד להבטיח (כמו חוק השבות; חוק המעמד, המסדיר את מעמדן של הסוכנות והתנועה הציונית בישראל; וחוק הקרן הקיימת, המבטיח את ההתיישבות היהודית), הכניס גוברמן לדברי ההסבר של החוק. מסוגיית הדגל, ההמנון והסמל התעלם לחלוטין.

 

גוברמן מסביר: "אני לא רואה איך ניתן לדרוש, ועוד בחוק יסוד, מאזרח לא יהודי של המדינה שיזדהה עם הסמל, הדגל וההמנון. גם לא ראיתי צורך להרבות להג בחוק עצמו, אלא לעגן את התוצאות הנובעות ממנו בדברי ההסבר; ומניסיוני 'דברי ההסבר' בהחלט מכוונים את הפרשנות שנותן בג"ץ לחוקים". הנחה נוספת הייתה שחוק פחות מפורט יקל גם את גיבוש הקונסנסוס הפוליטי סביבו.

 

לעומת זאת, החידוש המרכזי בהצעה, שאינו קיים בשום חוק יסוד ישראלי אחר, נמצא בסעיף האחרון המעניק לחוק שריון מוחלט, "נצחי": "אין לפגוע בהוראותיו של חוק יסוד זה. אין לשנות חוק יסוד זה, בין במפורש ובין במשתמע, ואולם ניתן להוסיף עליו". כלומר, גם הצבעה נגדית של 120 חברי כנסת לא תשנה את החוק.

 

המכשול החרדי

 

אנשי הסוכנות קיבלו עקרונית את הצורך בניסוח תמציתי וקונסנסואלי, אבל חשבו שהצעתו של גוברמן בכל זאת תמציתית מדי, וביקשו ממנו להכין נוסח מקיף יותר ושריון מקובל יותר (של "רוב חברי הכנסת", כלומר 61 ח"כים). כך נולדה ההצעה השנייה, שפורטה לעיל. גם היא עובדה על ידי גוברמן, בשיתוף אנשי התנועה הציונית.

 

כדי להפוך אותה לחוק קונסנסואלי ביקשו אנשי הסוכנות מהח"כית אז לימור לבנת מהליכוד ומח"כ אופיר פינס מהעבודה להגיש את ההצעה במשותף. דיונים שונים התקיימו בנושא, ולפי עדות מרידור גישתם של השניים הייתה חיובית, אבל בינתיים השתנתה האווירה הפוליטית. המו"מ המדיני עם הפלשתינאים התפוצץ, פרצה אינתיפאדת אל-אקצה, המתח בין המחנות התחדד וברקע כבר עמדה אווירת בחירות.

 

בנסיבות האלה יזמה לבנת הצעת חוק משלה, הרבה יותר נצית מהצעת הסוכנות, שבה תמכה תחילה. בהצעת לבנת דווקא נכללה העברית כשפה רשמית יחידה של המדינה; עקרון השבות עוגן במפורש, באמצעות המשפט "כל יהודי העולה ארצה זכאי לאזרחות ישראלית"; ונקבע שריון של 90 ח"כים לחוק. הצעת לבנת גם לא הזכירה כלל את אופייה הדמוקרטי של המדינה.

 

הצעת לבנת התחרתה גם בהצעה אחרת באותו נושא, שאותה הגיש עוד קודם ח"כ מיכאל קליינר מתנועת "חרות", בתמיכת ח"כים נוספים מהליכוד, מהמפד"ל, מהאיחוד הלאומי ואפילו מש"ס. הצעת קליינר, אף על פי שמפלגתו נחשבת נצית יותר מהליכוד, הייתה דווקא מתונה מזו של לבנת. היא לא ביקשה להפוך את העברית לשפה רשמית יחידה, והסתפקה בתביעה לטיפוח החינוך היהודי והשפה העברית במערכת החינוך. קליינר גם לא ביקש לעגן בהכרח בחוק חדש את ההמנון, הסמל והדגל הנוכחיים, והסתפק בקביעה שעליהם לבטא את אופייה היהודי של המדינה. קליינר, בניגוד ללבנת, הזכיר את אופייה הדמוקרטי של המדינה ואת החובה להעניק "שוויון זכויות מלא לכל אזרח, ללא הבדל דת, גזע ומין", והסתפק בשריון של 80 ח"כים.

 

מנגד הגיש פינס, שהיה שותפה של לבנת לתמיכה בהצעת הסוכנות, הצעה משלו - שהייתה, כצפוי, לא רק יונית בהרבה מזו של לבנת אלא גם מזו של הסוכנות. הצעתו של פינס, בכותרת "חוק יסוד: מדינת ישראל", לא הגדירה כלל את ישראל כמדינת העם היהודי, אלא הסתפקה בהצהרה עובדתית ש"מדינת ישראל מגשימה את השאיפה הציונית להעניק לעם היהודי זכות של הגדרה עצמית במולדתו". ההקשר הפוליטי של ערב בחירות גרם ללבנת ולקליינר, וגם לאנשי הסוכנות, לחשוד בפינס שבחר בנוסח מינימליסטי כל כך מתוך כוונה לרצות את האלקטורט הערבי של מפלגת העבודה.

 

בפועל, בגלל המחלוקות הפוליטיות, נפלו הצעות לבנת וקליינר בהצבעה בקריאה ראשונה, ומשום כך פינס לא טרח כלל להעלות להצבעה את הצעתו שלו. אחרי הבחירות שוב הועלתה הצעה לחוק יסוד של ישראל "כמדינה יהודית, ציונית ודמוקרטית", הפעם בקואליציה מפתיעה של יוסף לפיד מ"שינוי" ונחום לנגנטל מהמפד"ל, אבל הצעה זו לא הגיעה להצבעה.

 

האירועים שהפילו את הצעות החוק לפני הבחירות רק חיזקו את מרידור בתחושתו הראשונית, שחוק יסוד שנועד לחזק את אופייה היהודי-הציוני של המדינה חייב ליהנות מהסכמה רחבה. "אנחנו לא נקדם שום הצעה שלא תוגש לפחות על ידי הליכוד והעבודה במשותף, אפילו אם נמצא רוב ימני לכך. אני חושב שזה יהיה אסון לציונות ולעיגון שלה בתודעה הישראלית", אומר מרידור. בכך, כמובן, מאפשר מרידור לעבודה להטיל וטו על עצם הגשת החוק ועל ניסוחיו, אבל מבחינתו המחיר כדאי.

 

לכאורה, תקופה של ממשלת אחדות הייתה אידיאלית להגשמת חזונו של מרידור. אלא שלממשלה הנוכחית יש יעדים דחופים יותר. מכשול פוליטי נוסף העומד לפני הצעת החוק הוא התנגדותן העקרונית של הסיעות החרדיות לחוקי יסוד כלשהם. ש"ס אף דאגה שבהסכם הקואליציוני הנוכחי ייאמר במפורש שלא יוגשו חוקי יסוד בלא הסכמת כל מרכיבי הקואליציה.

 

עם זאת, בסוכנות מקווים שתמיכתה הברורה של ש"ס בחיזוק אופייה היהודי של המדינה תגרום לה לסגת מעמדתה העקרונית או שתביא אותה לתמוך באופן חריג בחוק היסוד המדובר. ולכל הפחות - רעיון שכבר הועלה בדיונים בעניין זה בין אנשי הסוכנות לש"ס - תביא אותה לתמוך בהגדרת החוק המדובר כחוק בעל שריון מיוחד, גם אם לא יוגדר כחוק יסוד.

 

"למרוח" ערבי

 

בג"ץ קציר, שהיה זרז להצעות חוק היסוד בדבר אופייה היהודי של ישראל, הביא גם להצעת חוק שניסח לאחרונה ח"כ חיים דרוקמן מהמפד"ל, שכבר בעת הגשתה תמכו בה 61 ח"כים, כלומר, רוב חברי הכנסת. דרוקמן ביקש לנטרל את המוקש של בג"ץ באמצעות תיקון לחוק ההסתדרות הציונית והסוכנות היהודית, כך שבהגדרת מטרותיהן יודגש ערך ההתיישבות היהודית.

 

נוכח נכונותם של שופטי בג"ץ (כפי שהובהר לאחרונה בסוגיית הערוצים הפירטים) לפסול חוקים שאינם מתיישבים לפי הבנתם עם חוקי היסוד, ייתכן שגם הצעתו של דרוקמן לא תספיק. ובאמת, הצעתו של דרוקמן נתקלה במכשול משפטי מקדמי, כאשר היועצת המשפטית של הכנסת, אנה שניידר, טענה כי מדובר לכאורה בהצעה בעלת אופי גזעני, וביקשה מנשיאות הכנסת לשקול את פסילתה. לפני כחודשיים החליטה הנשיאות, ברוב של חמישה נגד שלושה, לאשר את הגשת ההצעה, אך בינתיים היא עוד לא הועלתה להצבעה.

 

פסק דין קציר, שניתן במארס 2000, הטריד מאוד כמובן גם את אנשי הסוכנות היהודית ואנשי הקרן הקיימת, האמונים מראשית ימי המדינה על שמירת קרקעות המדינה ועל הקמת יישובים ליהודים בלבד. אנשי הסוכנות התכנסו לישיבת חירום עוד ביום קבלת הפסיקה. על הפרק עמדה האפשרות להגיש בקשה לדיון חוזר בהרכב מורחב של בג"ץ. בכיר בסוכנות מספר שהסוכנות הייתה בעד הרעיון, "אבל היועץ המשפטי לממשלה, אליקים רובינשטיין, חשש שאם בג"ץ יחזור על ההחלטה זה רק יחמיר את המצב".

 

על הצעתו של דרוקמן אומרים בסוכנות, כי "בהעדר קונסנסוס סביבה, לא נוכל לתמוך בה". לגופו של עניין, לפחות מרידור מאמין כי ייתכן שפסק דין קציר היה תולדת הנסיבות הייחודיות של אותו מקרה - למשל העובדה שמדובר ביישוב שבו, בצד האזורים השיתופיים, יש גם חלק עירוני הפתוח ממילא להתיישבות ערבים, "ולכן לא הייתי ממהר להגיש חוק חדש, תוך סיכון בהפלתו, לפני שהנושא יעמוד למבחן משפטי נוסף, במקרה ברור יותר".

 

אחד מבכירי תנועות ההתיישבות סבור גם הוא שבג"ץ קציר הוא הכרעה נקודתית ייחודית, והוא מאשים בהתגלגלות אליה את הפקידות, שהשיבה לקעדאן תשובה שלילית חד משמעית במקום "למרוח" אותו בנוסח המפא"יניקי הקלאסי: "קעדאן לא חיפש מאבק אנטי-ציוני אידיאולוגי. הוא בסך הכל רצה לשפר את איכות חייו. גם בעבר היו מקרים שתושבים ערבים הגישו בקשות להתקבל ליישובים שיתופיים. היו מוצאים סיבות אחרות לדחות אותם. כשם שדחו מאה יהודים בגלל 'חוסר התאמה', יכלו לדחות גם ערבי אחד, בלי להגיד במפורש שהסיבה היא ערביותו. מצד שני, אם כבר פישלו בתשובה חד משמעית והרגיזו אותו, היה עדיף להתחרט ולקבל אותו לקציר, כתושב ערבי בודד, ולא להסתכן בהכרעה עקרונית של בג"ץ".

 

בדיון ציבורי שהתקיים לאחרונה על מדיניות המקרקעין בישראל התבטא יו"ר הקרן הקיימת, יחיאל לקט, כי אם תחוש הקרן הקיימת שהאפשרות להפנות את הקרקעות השייכות לה (כ-%17 מקרקעות המדינה) לצרכים יהודיים בלבד תיפגע, היא לא תהסס להוציא את הקרקעות הללו מאחריות מינהל מקרקעי ישראל ולהחזירן לניהולה הישיר, כפי שהיה עד שנות ה-60. באותו דיון הוא גם הביע הערכה לראייתם ארוכת הטווח של "האבות המייסדים", שחששו מתסריטים כאלה ולכן קבעו את מעמדה המשפטי של הקרן הקיימת כחברה פרטית, ולא חברה ממשלתית או ציבורית.

 

זכות הצבעה ליורדים

 

אחת השאלות החוזרות ועולות בקשר להבטחת אופייה היהודי של ישראל היא לא במפתיע השאלה הדמוגרפית. זאת נוכח הנתונים, המראים שכבר כיום יש בין הירדן לים רק רוב יהודי קטן (%53), וגם בגבולות "הקו הירוק" התחזית מדברת על הצטמצמות לכשני שלישים בלבד (כיום מדובר על 78% יהודים).

 

מהומות אוקטובר 2000 במגזר הערבי, ונימות אנטי-ציוניות חריפות מבעבר של פוליטיקאים ערבים-ישראלים, חיזקו את התחושה בקרב מתכנני מדיניות יהודים בדבר הצורך להתמודד בצורה נחרצת יותר מבעבר עם השאלה הדמוגרפית. בשנה וחצי האחרונות נוצרו שתי קבוצות בולטות, שחיברו שני מסמכים שעסקו בתחום הזה. מצד אחד, "כנס הרצליה לחוסן לאומי", שהתכנס בדצמבר 2000, הקדיש מקום נרחב לסוגיה הדמוגרפית ובמסמך שסיכם את הדיונים נוסחו גם מסקנות ברורות. במקביל הקימה "המועצה הציונית" - גוף של ההסתדרות הציונית העוסק בקידום הפעילות הציונית בישראל - "פורום אסטרטגי" לקידום אופייה היהודי של ישראל, וגם שם ניתן משקל נכבד לנושא הדמוגרפי.

 

ההמלצות של שני הגופים דומות וכמעט חופפות, שכן האישים המרכזיים בשתי ההתארגנויות הם כמעט אותם אישים. בשני הפורומים בולטים פרופ' יחזקאל דרור, איש תכנון ומינהל ציבורי מהאוניברסיטה העברית, שהוא יו"ר "הפורום האסטרטגי"; ד"ר עוזי ארד, לשעבר יועצו המדיני של ראש הממשלה בנימין נתניהו, שהיה הרוח החיה מאחורי "כנס הרצליה" וניסח את דו"ח המסקנות; פרופ' ארנון סופר מהחוג לגיאוגרפיה באוניברסיטת חיפה, המזהיר זה שנים מפני האיום הדמוגרפי, ואחרים.

 

בשני הפורומים חוזרות ההמלצות הבאות: מתן זכות הצבעה לאזרחי ישראל השוהים בחו"ל; מדיניות של עידוד ילודה המתמקדת בילד השלישי והרביעי וביטול הטבות לילד החמישי ומעלה (אחד מאנשי הפורומים האלה מסביר ש"בילד החמישי ומעלה יש עדיפות מספרית למשפחות הערביות, גם בהשוואה למשפחות החרדיות"). במסמך "כנס הרצליה" מועלית גם ההמלצה, שבינתיים נהפכה להצעה רשמית של השר אפרים סנה (עבודה), לחילופי שטחים בין גושי היישובים היהודיים שממזרח לקו הירוק לגושי יישובים ערביים הסמוכים גם הם לקו הירוק (במשולש, במזרח ירושלים ואפילו בריכוזי בדווים בצפון הנגב); המלצה לפיזור האוכלוסייה היהודית במדינה "באזורים בעייתיים מבחינה דמוגרפית - במיוחד בגליל, בעמק יזרעאל ובנגב", ואף ביחס לאוכלוסייה הפלשתינית בשטחים נאמר כי "יהיה צורך לאתר מוצא שאינו במדינת ישראל (אולי מזרחה לירדן), אם זו לא תרסן את קצב ריבויה". המסמך אף ממליץ לקהילה הבינלאומית להתנות את סיועה לרשות הפלשתינית באימוץ מדיניות של צמצום הילודה, "כפי שנעשה הדבר כלפי מצרים".

 

בנוסף, אנשי "הפורום האסטרטגי" ניסחו הצעה לחוק יסוד "רוב יהודי במדינת ישראל". לפי ההצעה, "מדינת ישראל תשקוד על קיומו של רוב יהודי במדינת ישראל"; "רשות מינהלית לא תקבל החלטה הפוגעת בקיומו של רוב יהודי במדינת ישראל" (משפט שנועד כנראה לחסום במקביל גם פגיעה בחוק השבות וגם סיפוח שטחים המאוכלסים בתושבים פלשתינאים, י"ש), וכן נאמר כי החוק אינו פוגע "בזכותם לשוויון של כלל אזרחי המדינה".

 

אנשי שני הפורומים, הנהנים ממעמד נכבד בקרב מקבלי ההחלטות, מבקשים שלא להסתפק בהגשת הדו"חות וההמלצות אלא להשפיע על מקבלי ההחלטות לאמצם כמדיניות. אנשי "כנס הרצליה" הגישו את הדו"ח שלהם לנשיא המדינה משה קצב והם מעלים את הצעותיהם מדי פעם לפני הדרגים המדיניים הבכירים. פרופ' דרור, יו"ר "הפורום האסטרטגי", מדגיש גם הוא כי ברגע שיושלם ניסוחן הסופי של מסקנות הפורום, "הן יוגשו למקבלי ההחלטות הבכירים ביותר ואנחנו בהחלט נבקש לתדרך ולהשפיע עליהם לאמץ את המסקנות הללו".